远在镐京的周成王君臣，不解周公何以不立即班师，便借着唐叔献来的一束号为嘉禾的长大谷穗为由头，以周成王名义作了《馈禾》一文，派唐叔为王使，赶赴东方馈赠给周公。周公接受了赠物，明白了镐京君臣的心理，便先回复了《归禾》一文，表示不久就要班师的心愿。
紧接着，周公又作了《嘉禾》一文，向镐京上层详尽报告了平定东方的战胜经过，以及安定殷商王族的举措。此后，周公仍然忧心忡忡，意犹未尽，又特意作了《鸱鸮》一诗，叙说了战后大势之艰难，要镐京君臣戒慎戒惧，保持清醒。这首保留在《诗经·豳风》中的诗，对形势的暗喻是非常严峻的。听听这样的诗句吧：“予羽谯谯，予尾翛翛，予室翘翘，风雨所漂摇，予维音哓哓。”——我的羽毛稀少了，我的尾巴枯焦了，我的房子危险了，风吹雨打将倒了，急得我只能大声叫！
作为战胜统帅，竟有如此焦灼的心音，可知当时大势之艰难。
7.周公创建联邦制王权国家
安定天下，周公的第一个战略举措，是以神圣的礼仪确立诸侯分封制。
大约在平叛大军班师后不久，周公立即举行了大规模分封诸侯的隆重典礼。如果说，战后就地分封殷商王族为诸侯国，是为了迅速对战败族群作出示范效应，那么，班师后举行大规模分封，则是为了尽快安定整个大局。以隆重的大典礼仪分封诸侯，后来成为周代礼制最为盛大肃穆的核心礼仪。因为，分封大典的实质，是周王代表上天对诸侯完成君权神授的神圣过程，是对权力运行起点的确定，具有最为重大的政治意义与社会意义。
据《左传·僖公二十四年》记载：“（周公）封建亲戚，以藩屏周……莫如兄弟，故封建之……捍御侮者，莫如亲亲，故以亲屏周。”《吕氏春秋·观世》记载：“周之所封四百余，服国八百余。”《荀子·儒效》记载：“周初立七十一国，姬姓五十三人。”
这些记载表明，这次大规模的分封诸侯，包括了两个层面：
一是大量分封新诸侯，二是对周武王分封的少数老诸侯重新确认，并增加了封地与人口。无论是分封的权威性，还是数量的庞大性，礼仪的神圣性，都可以明确看出：周公分封诸侯，对周政权具有在国家文明发展中实现历史性跨越的巨大意义，是周人真正体系化地确立诸侯联邦制国体的历史开端。
这次大分封究竟封了多少诸侯国？他们的爵位等级如何划分？各个诸侯国土地人口的具体数量是多少？诸如此类的历史细节，已经没有确定答案了。我们所能知道的，只是历史记忆中残存的纷纭之说。但是，依据种种史料考量，我们仍然可以大体判定其概貌：周公大规模分封的诸侯国，总数有一千多个；诸侯国的土地大小与人口多寡，差别极大，从跨境今日几个省的特大诸侯齐、鲁、晋三国，到不足今日一个县，或只有今日几个村镇的蕞尔小国，应有尽有。诸侯的爵位等级，分为五个阶层——公、侯、伯、子、男。那时候，还没有郡县制，天下的所有生存地域，都包括在诸侯国封地与王畿土地之中。若与后世之郡县制比较，西周诸侯国的平均大小，大体是一个县的面积。就治理效能而言，这是合理的平均值。
五等级的诸侯制体系，与天子王权一起，构成了六级权力的联邦诸侯制国体。
这种联邦诸侯制国体，其权力运行方式的基本面是这样的：天子的中央政权直领王畿，对王畿的土地与人民享有完全治权。天子王权与诸侯国之间，有统属政令的一面，也有诸侯国相对独立的一面。在举兵征伐、国君废立、缴纳贡赋三方面，诸侯国要服从天子政令；在具体的建军、治民、设官、理财、政事诸方面，中央王权颁布有细致明确的规定，诸侯国必须按王权规定施行，违反者称为“僭越”，要遭受程度不同的惩罚；诸侯国的权力传承，实行世袭制，但是，诸侯国的新君即位，在程序上要经天子重新确认。
用今日的国家学说分析定位，这种诸侯制国体，就是后世的联邦制国体——最高的中央政权与地方邦国之间实行分权运行的一种国家体制。周初确立的联邦诸侯制，是中国早期国家形态进入成熟国家形态的历史坐标。从政治文明的发展看，周代的联邦制最为严密，它标志着中国早期国家形态已经走向了完全成熟。周代诸侯制与夏商两代相比，有着明显的历史性发展。
最为根本的区别，是周代诸侯国的绝大部分都是基于王权直接分封而生成的。即使是自发生成的类似于楚国的极少数诸侯，也是在向周王室表示完全臣服，又经周王重新确认，并正式举行分封礼仪之后，才获得诸侯名号的。这就是说，周代诸侯国几乎完全产生于最高权力的运转过程之中，是王权意志运行的结果。
所以有如此重大的区别，根本的原因，在于周政权历经灭商大战与平定东方叛乱的两次大战，并获得了两次完全的胜利，其权力体系的辐射范围与辐射强度已经发生了历史性的跃升，已经可以对天下任何不愿臣服的政权实施强力制裁了。只有在历史条件发生了这样重大的变化之后，周王政权才能对天下的土地与人口进行重新分配，实行从上到下的、彻底的、系统的分封制。由此形成的诸侯制国体，天子王权才有可能真正实现三个方面的国家基本职能：一是直领王畿，统筹天下行政；二是设定诸侯国的框架构成，决定诸侯国的权力范围；三是担任权力裁判角色，对违反运行规则的诸侯国给予惩罚。
这是真正完整的、严密的、能够有效运作的联邦制国体。
8.周公主持创建礼治文明
周公安定天下的第二个战略举措，是制礼作乐。
对于周公在大封诸侯之后的政治作为，《逸周书·明堂解》的记载是：“周公摄政，君天下。弭乱六年，而天下大治；乃会方国诸侯于宗周，大朝诸侯明堂之位……制礼作乐，颁度量，而天下大服。”《尚书大传》记载：“六年制礼作乐。”《左传·文公十八年》记载：“先君周公，制周礼。”
什么是制礼作乐？就字面说，就是制订礼仪与乐
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